کاخ سفید روز دوشنبه ۲ اردیبهشت ۱۳۹۸ اعلام کرد که دونالد ترامپ رئیس جمهور آمریکا تصمیم گرفته است معافیت کشورهای وارد کننده نفت ایران را – که موعدش در ماه می آینده سر می رسد – تمدید نکند.
کاخ سفید گفت آمریکا، عربستان سعودی و امارات موافقت کرده اند تا پس از خروج نفت ایران از بازار و به منظور تامین تقاضای نفت جهان، در وقت مناسب اقداماتی را انجام دهند. این اقدام در چارچوب استراتژی فشار حداکثری دولت آمریکا گام موثری برای اجبار ایران به تغییر رفتار است. ماهیت سیاست واشنگتن درباره حوزه انرژی ایران و پیامدهای ناشی از آن و تاثیر لغو این معافیت ها در آینده نزدیک چیست؟
نخست: قبل از لغو معافیت ها؛ به سوی افزایش محدودیت علیه صادرات نفت ایران
دولت آمریکا مرحله دوم تحریم ها را در ۱۳ آبان ۱۳۹۷ اجرا کرد. هدف اصلی آمریکا فلج کردن اقتصاد ایران و محاصره صادرات نفت و اعمال محدودیت ها برای معاملات مالی ایران با کشورهای دیگر بود که حتی اگر صادرات نفت ایران به صفر نرسد درآمدهای نفتی بر اثر تحریم های مالی به کمترین سطح خواهد رسید.
هدف اصلی دولت آمریکا از معافیت تحریم های نفتی ایران جلوگیری از تاثیر کاهش صادرات نفت ایران بر بهای نفت در جهان و نیز جلوگیری از حساسیت و واکنش کشورهای وابسته به نفت ایران بود. برخی از آنها نظیر چین، رقیب آمریکا در عرصه بین الملل به شمار می روند. نیز دولت آمریکا فرصتی به این کشورها داد تا منابع جایگزین خود را پیدا کنند؛ به گونه ای که هم به تحریم های آمریکا پایبند بمانند و هم بازار نفت در معرض فشارهای غیر قابل تحمل برای آمریکا و غرب قرار نگیرد.
دولت آمریکا در شش ماه گذشته کوشید تا با هشت کشور معاف از تحریم ها به توافق هایی برسد. نیز به عراق فشار آورد تا وارد کردن نفت ایران را متوقف یا به حداقل برساند. آمریکا همزمان با سیاست کاهش واردات نفت ایران، دست یابی ایران به درآمدهای نفتی را به شدت محدود کرد، و داد و ستد مالی با ایران به کالاهای اساسی و داروهای وارداتی محدود شد.
آمریکا در این زمینه ساز وکارهای مالی دو جانبه – از جمله سازوکار اروپا که فقط در حد یک طرح بود – را با مانع رو به رو ساخت تا رژیم ایران را از استفاده از درآمدهای نفت محروم کند. بحران داخلی رژیم – عملا – بالا گرفت و سیاست ریاضتی و مالی جدی جهت رویارویی با بحران کمبود ارز خارجی در پیش گرفت. ۸۰ درصد درآمد ایران از فروش نفت تامین می شود. نیز بانک ها و چهره ها و نهادهای متعدد ایرانی توسط آمریکا تحریم شدند. نهادهایی در برخی از کشورها به علت کمک به ایران جهت دور زدن تحریم های مالی، مورد تحریم قرار گرفتند.
دامنه اقدامات آمریکا از این هم فراتر رفت. دولت آمریکا با فشار بر برخی کشورهای همسایه ایران درباره عدم کمک به ایران برای قاچاق نفت رایزنی کرد. نیز وزارت خزانه داری آمریکا بر برخی از کشورهای آسیایی فشار آورد تا به برنامه تحریم صادرات نفت ایران پایبند باشند؛ به ویژه دو کشور مالزی و سنگاپور که مشرف بر تنگه مالاکا هستند. دولت آمریکا معتقد است نفت قاچاق ایران به کشورهای شرق آسیا به شکل مستقیم از آن جا عبور می کند . این کار به شکل غیر مستقیم نیز صورت می گیرد؛ یعنی از طریق تغییر شرکت های حمل نفت و استفاده از کشتی هایی که پرچم کشورهای دیگر را حمل می کنند. دولت آمریکا مسیرهای قاچاق دیگر مورد استفاده ایران را به این دو کشور ابلاغ کرده است. آمریکا خواستار همکاری این دو کشور برای اجرای تحریم های نفتی ایران است. به نظر می رسد فشارهای مشابهی مانع عبور نفتکش های ایرانی از کانال سوئز جهت کمک به بشار اسد شده است.
آمریکا طی شش ماه گذشته زمینه را برای اعلام عدم تمدید معافیت های صادرات نفت ایران آماده و عرصه استفاده ایران از درآمدهای نفتی را محدود کرد. دولت آمریکا دست روی موجودی های کلان ایران گذاشت. ایران تنها از طریق معاملات غیر ممنوعه آمریکا از این پول ها استفاده می کند. در نتیجه، سیاست کاهش بهره گیری ایران از نفت به عنوان منبع عمده اقتصاد و درآمد ملی یکی از جنبه های راهبردی فشار حداکثری دولت ترامپ است. تصمیم اخیر آمریکا، آزمایش مهمی برای استراتژی ترامپ و توان ایران جهت رویارویی با آن است.
دوم: پیامدهای فشارهای نفتی بر ایران و روش های دور زدن تحریم ها
خرید نفتی ۲۰ کشور از ایران در شش ماه گذشته یعنی از زمان اجرای تحریم های نفتی و مالی در آبان ۱۳۹۷ متوقف شد. صادرات نفت ایران در دی ۱۳۹۷ به نصف رسید. فشارهای آمریکا در کاهش صادرات نفت ایران در اردیبهشت ۱۳۹۷ موثر واقع شد و این صادرات به حدود ۱/۱ ملیون بشکه در روز کاهش یافت. برخی از طرح های توسعه چاه های نفت و گاز و پتروشیمی و انرژی تجدید پذیر تعطیل شدند و شرکت های بزرگ نفتی جهان از بازارهای ایران خارج شدند.
نیز سه کشور یونان، تایوان و ایتالیا – که شامل معافیت های نفتی شده بودند – خرید نفت ایران را متوقف کردند. ژاپن نیز به آنها پیوست. این کشورها به دلیل پایبندی به تحریم های نفتی آمریکا از خرید نفت ایران خودداری کردند. همچنین ضمانتی برای رسیدن نفتکش ها – قبل از اردیبهشت ۱۳۹۸ یعنی تاریخ توقف معافیت ژاپن از خرید نفت ایران وجود ندارد. کشورهای دیگری نیز واردات خود را کاهش دادند. به عنوان مثال، میزان واردات نفت هند از ایران ۵۰ درصد کاهش پیدا کرد. پالایشگاه های هند در اردیبهشت ماه به انتظار موضع آمریکا نسبت به معافیت ها سفارش خرید نفت از ایران ندادند. اگر همه کشورها به این تحریم ها پایبند بمانند ۷۵ درصد از صادرات کنونی نفت ایران ( ۱/۱ ملیون بشکه) متوقف خواهد شد.
آمریکا با در پیش گرفتن یک سیاست صبورانه این تاثیر را که هدف آن حفظ توازن و ثبات در بازارهای نفتی جهان ایجاد کرده است. همچنین دولت آمریکا همراه با هم پیمانان منطقه ای خود یعنی کشورهای خلیج، جهت جبران کاهش ناشی از خروج نفت ایران از بازار نفت جهانی آماده شده است. عربستان سعودی و امارات تعهد کردند هر گونه کاهش عرضه نفت را تامین کنند. گرچه پس از اعلام ترامپ، بهای نفت خام افزایش ناچیزی – به میزان ۲٪ – داشت اما به نظر می رسد دولت ترامپ اطمینان دارد بازار تحت تاثیر کاهش یا صفر شدن صادرات نفت ایران قرار نخواهد گرفت و از این رو معافیت ها را لغو کرد .
افزون بر آن، ساز وکارهای ویژه مالی مورد نظر ایران و برخی از کشورهای اروپایی از جمله SPV به بن بست خورد. هم چنین سازوکار مالی پیشنهادی با روسیه، چین و ترکیه و نیز ساز وکار «اینستکس» INSTEX که توسط کشورهای تروئیکای اروپا اعلام شد به جایی نرسید. این ساز و کارها ظاهرا همگی بی فایده بودند، زیرا فعالیت هایشان از سقف تحریم های آمریکا فراتر نمی رود و در مرحله نخست به کمک های انسانی و پزشکی محدود می شود و درآمدهای نفت ایران را در بر نمی گیرد.
ایران طی ماه های گذشته به دلیل محدودیت های مستمر آمریکا درباره معاملات مالی در اجرای معاملات مالی خود با خارج با دشواری های فراوانی رو به رو بوده و از دسترسی به همه درآمدهای نفتی اش محروم شد. اظهارات شهاب نادری عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در ۳۱ فروردین ۱۳۹۸ تاکیدی بر این موضوع است. او گفت: تنها ۵۰ درصد درآمدهای صادرات وارد اقتصاد ایران می شود.
لغو معافیت های نفتی توسط آمریکا با افزایش دو درصدی بهای نفت برنت همراه بود اما ظاهرا امریکا به کوشش های چند ماه گذشته خود برای ایجاد گزینه هایی برای نفت ایران اطمینان دارد. کاخ سفید گفت که با عربستان سعودی و امارات در مورد جبران کمبود ناشی از توقف صادرات نفتی ایران به توافق رسیده است.
به هر حال، کشورهایی که بر داد و ستد با ایران پافشاری کنند مورد تحریم شدید از سوی دولت آمریکا قرار خواهند گرفت. اما تجارب بعد از خروج آمریکا از برجام نشان داده که شرکت ها و کشورها تمایل یا آمادگی برای تحریم شدن و قبول زیان های ناشی از داد و ستد با ایران را ندارند. ممنوعیت فعالیت در بازار آمریکا و عدم دسترسی به تسهیلات بانکی بین المللی و پیام رسان مالی جهانی سوئیفت (که شاهد هژمونی دلار است) از جمله پیامدهای ناشی از داد و ستد با ایران است.
حکومت ایران کوشید سیاست محتاطانه ای برای مقابله با محدودیت شدید صادرات نفتی در پیش بگیرد و چندین رویکرد برای جلوگیری از صفر شدن صادرات نفت اتخاذ کرد. ایران چارچوب های همکاری با برخی کشورهای همسایه را در راستای عبور از تحریم ها و قاچاق نفت گسترش داد. عراق در این میان از اهمیت ویژه ای برای ایران برخوردار است. ایران در عراق نفوذ سیاسی و نظامی و اقتصادی بزرگی دارد. مرزهای باز دو کشور فرصتی برای افزایش قاچاق نفت و داد و ستد نفتی فراهم کرده است. دولت عراق از پایبندی به تحریم های آمریکا خودداری می کند چرا که این کشور به واردات گاز و برق ایران نیاز دارد. ترکیه نیز می گوید که نمی تواند در شرایط کنونی از وارد کردن نفت ایران دست بکشد و در حال رایزنی فشرده با آمریکا در راستای تمدید معافیت از تحریم نفتی ایران است.
همچنین، قاچاق نفت ایران از طریق برخی کانال ها در کشورهای حاشیه خزر ادامه دارد و دست یابی به توافق برای مبادله گاز ایران با نفت این کشورها دور از ذهن نیست. بعید نیست ايران با افزایش نفوذ در برخی از کشورهای ناامن مثل افغانستان تحریم های نفتی و مالی را دور بزند. ایران با پرداخت نرخ پایین تری به قاچاقچیان نفت به فروش نفت خود می پردازد. اما بی تردید، اقدام آمریکا پیامدهای سنگینی برای ایران به دنبال دارد و می توان از آن به عنوان فشار بی سابقه یاد کرد. حکومت ایران با مشکلات روزافزونی در داخل روبروست. استفاده از راه های غیر قانونی برای قاچاق نفت و تامین درآمدهای نفتی یکی از گزینه های اصلی رژیم ایران خواهد بود. ایران از کانال های بین المللی در کشورهای همسایه و روسیه برای دست یابی به این هدف بهره می گیرد.
در جدول زیر به برخی شیوه های ایران برای دور زدن تحریم های نفتی اشاره شده است
سوم: مشکلات و گزینه های احتمالی
سیاست راهبردی آمریکا در مورد نفت ایران زمانی به ثمر می رسد که گزینه هایی برای واردات نفتی کشورهای معاف از تحریم های نفتی ایران به ویژه کشورهایی که آمادگی استفاده از گزینه های نفتی دیگر را دارند در نظر گرفته شود. بدین ترتیب، کاهش صادرات نفتی ایران ادامه پیدا می کند. آمریکا در این شرایط می تواند همزمان با به حداقل رساندن درآمدهای نفتی در چند ماه آینده ثبات بازارهای نفت جهان را هم حفظ کند. البته رویکرد آمریکا تنها در صورت اراده جدی برای اجبار ایران به اعطای امتیازات عمده به آمریکا راهگشا است. ایران با افزایش قیمت نفت می تواند برخی زیان های ناشی از کاهش صادرات را جبران کند.
افزایش فشار به برخی کشورها به ویژه ترکیه و عراق برای عدم همکاری با ایران و همگامی با سیاست آمریکا یکی از سیاست های ضروری در این زمینه است. ترکیه و عراق دو کشور اصلی در قالب رویکرد راهبردی ایران برای دور زدن تحریم ها به شمار می روند. وزارت خزانه داری آمریکا از نقش موثر کانال های قاچاق نفت و پول ایران در این دو کشور در سال های گذشته پرده برداشت.
انتظار می رود که همزمان با تحریم های نفتی رویکردهای دیگر سیاست راهبردی آمریکا و فشار چند جانبه اجرا شود تا دست آخر رژیم ایران مجبور به انتخاب بین دو گزینه فروپاشی یا امتیازدهی شود.
بی گمان برخی از این هشت کشور معاف از تحریم های نفتی ایران با توجه به عدم تمدید معافیت ها از وارد کردن نفت ایران خودداری خواهند کرد. خرید نفت تایوان و کره جنوبی و ژاپن از ایران به صفر رسیده است. این کشورها مناسبات استراتژیک مهمی با آمریکا دارند و پیشتر به تحریم های آمریکا علیه ایران پایبند شده اند.
گروه دیگری نیز از توقف واردات نفت ایران خبر داده اند اما این کشورها یعنی ایتالیا و یونان در خرید غیر قانونی نفت قاچاق ایران سابقه دارند. نفت ایران برای پالایشگاه های این دو کشور مناسب است.
سیاست چین بر مبنای تنوع بخشی به واردات نفتی قرار دارد. چینی ها پیشتر تحریم های نفتی آمریکا علیه ایران را رعایت نکردند. چین بر این باور است که سیاست ترامپ و تحریم های کنونی از مشروعیت بین المللی برخوردار نبوده و لزوما نباید به آن پایبند بود.
کشورهای همسایه، به ویژه عراق و ترکیه مناسبات اقتصادی و بازرگانی گسترده با ایران دارند. این دو کشور و ایران روابط گسترده ای در حوزه نفت و انرژی دارند. موقعیت جغرافیایی و همسایگی این دو کشور و ایران فرصت بزرگی برای حکومت در زمینه قاچاق نفت و نیز حمایت از گروه های بین المللی برای عبور از تحریم های مالی فراهم کرده است. سیاست صفر شدن صادرات نفتی ایران که آمریکا قاطعانه آن را دنبال می کند توسط عراق و ترکیه شکست می خورد. البته عراق با توجه به نفوذ گسترده ایران در این کشور بیشتر از ترکیه در این زمینه اهمیت دارد. بی گمان، سفر دو هیات از عراق و ترکیه به آمریکا در چارچوب فشار بر واشنگتن برای تمدید معافیت های نفتی انجام شده است. ترکیه و عراق به شدت از تصمیم آمریکا برای عدم تمدید معافیت ها ضربه می خورند.
البته هند در این مساله کمی دو دل به نظر می رسد. این کشور در صورت دسترسی به جایگزین نفت ایران می تواند از واردات نفت از ایران چشم پوشی کند. هند در این راستا و در انتظار شفاف تر شدن رویکرد آمریکا خرید نفت از ایران را در ماه آینده متوقف کرده است. احتمالا برخی کشورهای منطقه مثل عربستان سعودی و امارات نیازهای نفتی هند را تامین خواهند کرد. البته هند نیز در حال متقاعد کردن آمریکا به تمدید معافیت ها است.
خلاصه آنکه آمریکا می تواند صادرات نفت ایران را باز هم کاهش دهد. این اقدام از سوی مسئولان آمریکایی متصدی امور ایران مورد بررسی قرار گرفته است که اگر صادرات نفت به صفر هم نرسد اما به حد اقل سطح ممکن کاهش پیدا کند. این هدف سرآغاز دوره جدید محدودیت ها و فشار بر حوزه نفتی خواهد بود. البته دولت آمریکا به دنبال تنش زایی با کشورهایی مثل چین و روسیه درباره ایران نیست تا بازار نفت دچار نوسان و بی ثباتی نشود. گمانه زنی ها حاکی از آن است که فشار بر رژیم ایران ادامه پیدا می کند و بدین ترتیب رژیم همزمان با فشار خارجی و افزایش نارضایتی در داخل بر اثر وضعیت معیشتی بد و ناتوانی از انجام تعهدات و عدم پایبندی دولت به وظایف اصلی اش دچار ضعف و سردرگمی و آشفتگی خواهد شد.
به هر حال، عدم تمدید معافیت کشورها موجب می شود که همه تحت تاثیر تحریم ها و فشار آمریکا قرار بگیرند. شرکت ها و کشورها نیز به این موضوع توجه دارند. در این میان، ایران بازنده اصلی خواهد بود چرا که باید نفت خود را با قیمت پایین بفروشد و حتی در مواردی مجبور به باج دادن شود. همچنین ایران تنها با توجه به نظام تحریم های آمریکا به درآمدهای نفتی دسترسی پیدا خواهد کرد.
در نهایت می توان گفت تصمیم آمریکا برای عدم تمدید معافیت های نفتی ایران اقدام مهمی در راستای تکمیل برنامه راهبردی فشار حداکثری آمریکا بر رژیم ایران است. همچنین این تصمیم حاکی از برنامه آمریکایی ها برای مجبور کردن ایران به مذاکره جدی است. در غیر این صورت ایران با تنش ها وتاکتیکهای بیشتری روبرو خواهد شد که این راهبرد را اثرگذارتر و اهداف آن را دست یافتنی تر خواهد کرد.
