یک – مقدمه
با نزدیکتر شدن زمان برداشتن تحریم ها علیه فروش تسلیحات متعارف به ایران (۱۸ اکتبر ۲۰۲۰)، ایالات متحده به تلاش های دیپلماتیک خود همچنان ادامه می دهد تا یکی از بندهای توافق هسته ای را به تعلیق درآورد و تحریم های تسلیحاتی را تمدید کند.
هدف این تلاش ها این است که نه تنها از یکی از مهمترین دستاوردهای ایران در توافق هسته ای جلوگیری کند، بلکه مانع از آن شود که روسیه و چین – که با تمدید تحریم های تسلیحاتی مخالف هستند – توازن قوا در خاورمیانه را تغییر دهند و نگذارد پکن و مسکو قردادهای تسلیحاتی را که در گذشته با ایران امضا کرده بودند اجرا کنند.
به نظر می رسد که ایالات متحده نتوانسته است طرف های اروپایی را تحت فشار بگذارد تا مکانیزم ماشه را فعال کنند؛ این مکانیزم موجب می شود که تحریم های بین المللی سابق علیه ایران که پیش از توافق هسته ای وجود داشتند بلافاصله برگردند. در آن صورت نیازی به رای گیری در خصوص قطعنامه جدیدی وجود ندارد و لازم نیست که با ایالات متحده درباره درخواست این کشور در خصوص تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران مذاکره کرد.
به همین دلیل ایالات متحده طبق فصل هفتم منشور سازمان بین الملل پیشنویس قطعنامه ای را در اختیار اعضای شورای امنیت قرار داده است تا تحریم های تسلیحاتی علیه ایران تمدید شود، اما این پیشنویس ممکن است با وتوی روس ها یا چینی ها – یا هر دو – و شاید حتی امتناع اروپایی ها روبرو شود. به منظور به دست آوردن حمایت اعضای شورای امنیت برای تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران، ایالات متحده پیشنویس قطعنامه ای را در ۲۲ ژوئن به شورای امنیت داد که ضمن محکوم کردن ایران، این کشور را مسئول حملات موشکی می داند که تاسیسات نفتی بقیق و خریص در عربستان سعودی را هدف قرار دادند. این قطعنامه براساس گزارش جدید سازمان ملل بود که دخالت ایران در این حملات موشکی را تایید می کرد. پیشنویس قطعنامه ایالات متحده بر «نگرانی جدی در خصوص تهدیدی که این حملات علیه ذخائر انرژی جهان، آزادی دریانوردی در منطقه، و امنیت افرادی که در بخش های انرژی، دریایی و محیط زیستی کار می کنند به وجود می آورد» تاکید داشت. در نتیجه ضروری است که به ایران اجازه افزایش توان تسلیحاتی داده نشود.
اگر ایالات متحده در تصویب قطعنامه ای در جهت تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران شکست بخورد، واشنگتن می گوید به بندی استناد خواهد کرد که به هریک از هفت امضا کننده توافق هسته ای اجازه می دهد همه تحریم ها علیه ایران را بازگرداند. فعال کردن مکانیزم حل اختلافات بر مبنای قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت شامل شش گام تدریجی می شود که ۶۵ روز به طول می انجامد. این گام ها ممکن است به آن منجر شود که شورای امنیت تحریم های سازمان ملل علیه ایران را مجددا اعمال کند. با این همه، این مسیری پر از مانع است. نخست اینکه چین و روسیه بر این باورند که توافق هسته ای و قطعنامه ۲۲۳۱ مکمل یکدیگرند و نمی توان آنها را از یکدیگر جدا کرد؛ همچنین پس از اینکه واشنگتن خروج خود از توافق هسته ای اعلام کرد دیگر حق استناد به مکانیزم حل اختلافات را ندارد. علاوه بر این، اگرچه تروئیکای اروپا (انگلستان، فرانسه، آلمان) در ۱۸ ژوئن ۲۰۲۰ به تصمیم شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی که ایران را محکوم می کرد رای مثبت داد، اما این سه کشور همچنان مایلند با ایران در توافق هسته ای همکاری کنند و نمی خواهند به مکانیزم حل اختلافات استناد کنند. اما گزارشی که در ۵ ژوئن از سوی آژانس بین المللی انرژی اتمی صادر شد براساس پیشنویس قطعنامه ای است که از سوی تروئیکای اروپا ارائه شده بود، می تواند آغازی بر اقدامات اروپا در جهت فعال کردن مکانیزم حل اختلافات یا آغاز دور جدید مذاکرات به شمار رود که به تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران منجر خواهد شد.
ایالات متحده برای اینکه ثابت کند که هنوز به عنوان یکی از طرف های توافق هسته ای حق استناد به مکانیزم حل اختلافات را دارد، وقت زیادی می خواهد. از سوی دیگر، دولت ترامپ خود را برای انتخابات ریاست جمهوری در نوامبر ۲۰۲۰ آماده می کند. همچنین باید به پیچیدگی هایی اشاره کرد که در استناد به مکانیزم حل اختلاف وجود دارد: این روند شامل مراحل طولانی می شود که در صورتی که شکایتی علیه ایران برای سرپیچی از تعهدات خود در توافق هسته ای وجود داشته باشد، با گفتگو بین طرفین آغاز می شود و سپس به تصمیم گیری در خصوص فعال کردن مکانیزم حل اختلاف می انجامد. به همین خاطر اقدام اروپا مناسب ترین راه حقوقی برای به راه انداختن مکانیزم حل اختلافات به شمار می رود.
جستجوی ایالات متحده برای گزینه های جایگزین یا به تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران منجر می شود یا اینکه مجموعه ای از تحریم هایی که پیش از توافق هسته ای سال ۲۰۱۵ لازم الاجرا بودند مجددا اعمال خواهند شد، یا اینکه شش قطعنامه ۱۸۳۵، ۱۸۰۳، ۱۹۲۹، ۱۷۴۷، ۱۷۳۷ و ۱۶۶۹ – از جمله تحریم تسلیحاتی علیه ایران – مجددا لازم الاجرا خواهند شد. به لحاظ نظری، همه اعضای شورای امنیت سازمان ملل باید اجرای تحریم های پیش از سال ۲۰۱۵ را تایید کنند.
تلاش های آمریکا به اینجا خاتمه نیافت: دولت ایالات متحده با این فرض که ممکن است موفق به تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران نشود، اقدامات یکجانبه و پیشگیرانه ای را برای مقابله با قراردادهای تسلیحاتی احتمالی ایران با چین و روسیه انجام داده است. ایالات متحده نام ایران را به فهرست کشورهایی افزوده است که با فعالیت های ضد تروریستی این کشور تحت «ماده ۴۰ قانون کنترل صادرات تسلیحات» همکاری نمی کنند.
در صورتی که تحریم های تسلیحاتی منقضی و تمدید نشوند، کنگره آمریکا در مسدود کردن راه های همکاری با ایران نقش کلیدی ایفا خواهد کرد و می تواند تحریم های جدیدی بر فروش تسلیحات بین ایران و چین و روسیه اعمال کند. همچنین کنگره می تواند نقش مهمی در اعمال تحریم های بیشتر علیه هرگونه کمک به تهران در جهت توسعه برنامه موشکی بازی کند.
گزارش سازمان ملل که در ۱۳ ژوئن ۲۰۲۰ صادر شد خاطر نشان می کند که موشک های کروزی که در سال گذشته در حملات علیه تاسیسات نفتی آرامکو و یک فرودگاه بین المللی در عربستان سعودی مورد استفاده قرار گرفتند، ساخت ایران بودند. اخیرا نیز شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی با صدور قطعنامه ای خواهان آن شد که ایران با این آژانس به طور کامل همکاری کند و بی درنگ خواسته های آن را از جمله دسترسی بلافاصله به سایت های تعیین شده از سوی آژانس برآورده کند. این نخستین تصمیم آژانس بین المللی علیه ایران پس از سال ۲۰۱۵ است. گزارش سازمان ملل و تصمیم اخیر شورای حکام آژانس بین المللی در تایید تلاش های جاری ایالات متحده هستند که می کوشد تا به نحوی زمینه را برای تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران از طریق شورای امنیت فراهم آورد یا اینکه تحریم های یکجانبه علیه کسانی که به ایران تسلیحات می فروشند اعمال کند.
دو – مواضع روسیه و چین
هم چین و هم روسیه خروج آمریکا از توافق هسته ای و بازگرداندن تحریم ها علیه ایران در سال ۲۰۱۸ را محکوم کردند. آنها این اقدام را خروج یکطرفه و ناقض مفاد توافق هسته ای به شمار می آوردند زیرا آژانس بین المللی انرژی اتمی تعهد ایران به مفاد توافق هسته ای امضا شده در سال ۲۰۱۵ را تایید می کرد. در نتیجه آنها تقاضای آمریکا در خصوص تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران یا خرید علنی و رسمی اسلحه را رد کردند. آنها تهدید کرده اند که هرگونه قطعنامه پیشنهادی از سوی آمریکا در جهت تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران را وتو خواهند کرد.
این دو کشور موضع حقوقی یکسانی در مخالفت با حق ایالات متحده در فعال کردن مکانیزم حل اختلافات اتخاذ کرده اند زیرا واشنگتن با اعمال تحریم علیه ایران، از توافق هسته ای خارج شد و آژانس بین المللی انرژی اتمی تعهد ایران به مفاد توافق هسته ای را تایید می کند. روس ها به رای مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در سال ۱۹۷۱ استناد می کنند که به یکی از مبانی اساسی حاکم بر مناسبات بین المللی تبدیل شده است. در رای مشورتی دیوان بین المللی دادگستری آمده است «طرفی را که تعهداتش را انکار کرده یا انجام نداده است نمی توان صاحب حقی دانست که ادعا می کند ناشی از این رابطه است».
موضع این دو کشور تحت تاثیر چند عامل است که مهمترین آنها این است که روسیه و چین با تضعیف یکجانبه توافق هسته ای از سوی آمریکا مخالفند زیرا ایران به آن متعهد مانده است و ایالات متحده آن را زیر پا گذاشته است. همچنین ایران به بخشی از موضوعات مورد مناقشه بین این سه کشور – بویژه پس از جنگ تجاری دولت ترامپ از سال ۲۰۱۸ و تحریم های مشابه علیه روسیه – تبدیل شده است. همچنین باید اشاره کرد که پکن و مسکو قراردادهای تسلیحاتی با ایران منعقد کرده اند که پس از پایان تحریم های تسلیحاتی علیه ایران به اجرا گذاشته خواهند شد.
ایالات متحده ممکن است موفق شود روی اروپایی ها فشار بیآورد تا مکانیزم حل اختلافات را فعال کنند. در نتیجه، روسیه و چین نخواهند توانست از حق وتوی خود استفاده کنند و تحریم ها پس از عبور از مراحل لازم برای فعال کردن مکانیزم حل اختلافات مجددا اعمال خواهند شد.
اگر همه تلاش های ایالات متحده – حتی پس از اضافه کردن نام ایران به کشورهایی که به طور کامل در فعالیت های ضد تروریستی همکاری نمی کنند – شکست بخورد، واشنگتن می تواند از لایحه جمهوریخواهان برای اعمال تحریم علیه هر نهاد یا کشوری از جمله روسیه و چین که به ایران اسلحه می فروشد استفاده کند. قراردادهای تسلیحاتی بسیار پرمنفعت با ایران می تواند موجب شود که برخی از کشورها ریسک تحریم های آمریکا را بپذیرند تا برنده این قراردادهای بزرگ شوند. این امر تحریم های آمریکا علیه کشورهای صادر کننده تسلیحات به ایران را بی اثر می کند و تنها راه برای ممانعت از فروش تسلیحات به ایران از طریق قطعنامه سازمان ملل خواهد بود.
سه – موضع طرف های اروپایی
طرف های اروپایی به طور علنی مخالفت خود را با آن مجموعه از اقدامات ایالات متحده که منجر به تضعیف توافق هسته ای با ایران می شود اعلام کرده اند. آنها از طریق جوزف بورل، مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا، بیانات مقامات آمریکایی را در خصوص توسل دولت آمریکا به فعال کردن مکانیزم حل اختلافات کــه تحــت قطعنامــه ۲۲۳۱ در توافــق هســته ای آمــده اســت محکــوم کــرده اند. ضمنــا تاکیــد کــرده اند. ضمنا تاکید کرده است که ایالات متحده از این توافق خارج شده است و حق ندارد خلاف آن را ادعا کند.
طرف های اروپایی همچنان از توافق هسته ای پیروی می کنند و آن را ابزار موثری برای مقابله با موضوع هسته ای ایران می دانند. در ژانویه ۲۰۲۰، و پس از آنکه ایران گام پنجم کاهش تعهدات هسته ای خود را اعلام کرد، تروئیکای اروپا فعال سازی مکانیزم حل اختلافات را متوقف کرد. آنها به مذاکرات دیپلماتیک روی آوردند تا از عمیق تر شدن اختلافات جلوگیری کنند.
از سوی دیگر، موضع اروپایی ها در مخالفت کامل با موضع آمریکا نیست، بلکه اروپایی ها در مجموع از سیاست هویج و چماق استفاده می کنند؛ آنها در دوره کنونی نیز که ایران چند بار توافق هسته ای و برنامه موشکی خود را نقض کرده است همین سیاست را به اجرا گذاشته اند.
در خصوص تمدید تحریم های تسلیحاتی ایران، وزیران امور خارجه تروئیکای اروپا با تصمیم همپیمان خود یعنی آمریکا همسو بودند و ابراز نگرانی کرده اند. هدف طرف های اروپایی افزایش فشار بر ایران از طریق کانال های دیپلماتیک است؛ آنها همچنین مایلند که با توجه به مسئله زمانبندی، ایالات متحده را از فعال کردن مکانیزم حل اختلافات منصرف کنند و در را برای بازگشت احتمالی آمریکا به توافق هسته ای باز نگه دارند شاید که در انتخابات نوامبر آینده تغییری در دولت این کشور به وجود آید. آنها در عین حال اعلام کرده اند که تحریم های اتحادیه اروپا بر صادرات تسلیحات متعارف و فناوری موشکی به ایران تا سال ۲۰۲۳ ادامه خواهد داشت.
تحولات اخیر نشان می دهد که طرف های اروپایی بیکار نخواهند نشست و از نفوذ دیپلماتیک خود برای رسیدن به توافقی استفاده خواهند کرد که همه طرف های درگیر را در خصوص تمدید کردن تحریم های تسلیحاتی ایران خشنود کنند. یکی از گزینه های موجود این است که تفاهم دو طرفه ای ایجاد شود تا ایالات متحده با برداشتن تحریم های تسلیحاتی علیه ایران موافقت کند و در عوض در طول مدت این توافق، قدرت های بزرگ یعنی روسیه و چین از فروختن و انتقال تسلیحات به ایران منصرف شوند. چنین تفاهمی بسیار پیچیده است و با توجه به جزئیات آن از قبیل مدت زمان توافق، راستی آزمایی، روش های کنترل و همچنین چگونگی مرتبط ساختن آن با بندهای توافق هسته ای، اجرای چنین توافقی دشوار خواهد بود.
گزینه دیگر طرف های اروپایی این است که به توافقی برسند که به تمدید موقت تحریم های تسلیحاتی علیه ایران با شرایطی ساده تر از پیش منجر شود و به این ترتیب، نگرانی های ایالات متحده را برطرف کنند. با این همه، ایران روی خریدن وقت و رسیدن به نتیجه مطلوب خود پس از انتخابات ریاست جمهوری آمریکا حساب باز کرده است. چنین تلاش های دیپلماتیک با سختگیری های آمریکا روبرو خواهد شد زیرا دولت کنونی ایالات متحده از همه ابزارهای دیپلماتیک خود برای تضعیف توافق هسته ای پیش از انتخابات نوامبر سود می برد.
تلاش های اروپا در جهت رسیدن به یک توافق، بایستی موضع روسیه و چین در خصوص فروش اسلحه به ایران را نیز در نظر بگیرد. روس ها تحویل سامانه پدافندی اس-۳۰۰ به ایران را مدت طولانی است که به تاخیر انداخته اند. چینی ها به دلیل روابط نزدیک چشمگیری که با کشورهای خلیج عربی دارند و همچنین ارزش اقتصادی و مالی فزاینده این روابط، بازار کشورهای خلیج عربی را به ایران ترجیح می دهند.
چهار – گزینه های ایران
اعلام تلاش آمریکا برای تمدید تحریم های تسلیحاتی با واکنش شدید طرف ایرانی مواجه شد که معتقد است هر گامی در این جهت تخلف از قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت به شمار می رود. به باور ایران، برداشتن تحریم های تسلیحاتی بخشی لاینفک از توافق هسته ای است و ایالات متحده حق ندارد در مفاد و شرایط توافق هسته مداخله کند. ایران هشدار داده است که اگر شورای امنیت سازمان ملل تحت «هر عنوانی یا با هر مکانیزم یا روشی» با طرح آمریکا برای تمدید تحریم های تسلیحاتی موافقت کند، با «پیآمدهای جدی» و «واکنش قاطع» ایران مواجه خواهد شد. مهمترین گزینه های ایران را می توان اینگونه ترسیم کرد:
الف_ راه دیپلماتیک: ایران تلاش های خود را برای مقابله با اهداف آمریکا آغاز کرده است زیرا ایالات متحده از توافق هسته ای خارج شده است و نمی تواند از مزایای آن برخوردار شود. در عین حال، ایران به دلیل تجربیات سابق خود در خصوص وعده های اروپا به پیروی از این توافق، به طرف های اروپایی اعتماد نمی کند و اروپا ممکن است سیاستی مستقل از آمریکایی ها را دنبال کند. همچنین، روسیه و چین ممکن است بر سر ایران در خصوص سایر منافع مشترک خود با رقبای آمریکایی سازش کنند. بنابراین، دیپلماسی کافی نیست زیرا دولت آمریکا مصمم به تمدید تحریم های تسلیحاتی علیه ایران است.
ب_ تشدید تنش و ایجاد یک فضای امنیتی پیچیده: شکست تلاش های دیپلماتیک ممکن است ایران را وادار به ایجاد تنش و هرج و مرج در منطقه کند تا از ابزار خود برای تهدید ثبات و امنیت منطقه ای سود ببرد و با به وجود آوردن یک فضای امنیتی پیچیده برای قدرت های بین المللی، آنها را وادار کند در برابر هدف آمریکایی ها تسلیم نشوند – این همان کاری است که ایران هنگام به پایان رسیدن معافیت از تحریم های نفتی ایالات متحده انجام داد. اما این اقدام ممکن است برای ايران مخاطره آمیز باشد، بویژه پس از اینکه آمریکایی ها قاسم سلیمانی را برای جلوگیری از عملیات تهاجمی بیشتر ترور کردند؛ و همچنین ترامپ اخیرا ضمن تهدید، به نیروی دریایی آمریکا دستور داد تا هر قایق مسلح سپاه پاسداران را که برای کشتی های آمریکایی در خلیج مزاحمت ایجاد می کنند هدف قرار دهد.
پ_ تشدید تنش های هسته ای: ایران سطح غنی سازی اورانیوم را بیش از میزان مورد توافق افزایش خواهد داد و برخی از رآکتورهایی را که طی تعهداتش در توافق هسته ای از کار انداخته بود، مجددا فعال خواهد کرد. پیش از توافق هسته ای میزان غنی سازی اورانیوم ۲۰ درصد بود و ایران معتقد است که با بازگشت به این میزان، کارت های بیشتری برای فشار وارد کردن به ایالات متحده و کشورهای اروپایی در اختیار دارد. ایران ممکن است از هم اکنون این گزینه را آغاز کرده باشد، بویژه پس از آنکه سازمان بین المللی انرژی اتمی در گزارش اخیر خود اعلام کرد که ذخایر اورانیوم غنی سازی شده تهران هشت برابر بیش از حد تعیین شده در توافق هسته ای سال ۲۰۱۵ است.
ت_ خروج از پیمان عدم اشاعه سلاح های هسته ای (NPT): خروج از این پیمان یکی از گزینه های بارزی بوده که ایران همواره تهدید به استفاده از آن کرده است.
ث_ پذیرش قطعنامه تمدید تحریم تسلیحاتی جهت حفظ توافق هسته ای: ایران گزینه دیگری هم دارد؛ در ازای حفظ توافق هسته ای، تمدید تحریم های تسلیحاتی را بپذیرد با این امید که ترامپ در انتخابات نوامبر ۲۰۲۰ شکست بخورد و همه معادلات به نفع ایران عوض بشود. این گزینه همچنین شامل امکان آغاز مذاکرات مستقیم با ایالات متحده می شود. این را از توييت رهبر ایران در تاریخ 19 اردیبهشت 1399 که در آن امام حسن را به خاطر (تن دادن به صلح) شجاعترين چهره تاریخ اسلام خواند می توان استنباط کرد، بویژه که ایران در حال حاضر با بدترین بحران پس از انقلاب روبرو است. بحران کرونا توان حکومت ایران را برای مقابله با چالش های پیش رو تضعیف کرده است.
پنج – نتیجه گیری
بدون شک تلاش برای تمدید تحریم های تسلیحاتی پیش از اکتبر ۲۰۲۰، توان ایالات متحده را در تداوم استراتژی خود نسبت به ایران در بوته آزمایش قرار خواهد داد. این امر به موضع اروپایی های بستگی دارد که مدام در حال تغییر است. به نظر نمی رسد که اروپایی ها مایل به بازگشت به مکانیزم ماشه باشند. علاوه بر این، مواضع روسیه و چین بر خلاف سیاست ایالات متحده است که می تواند آنها را به استفاده از حق وتو علیه تصمیم ایالات متحده در خصوص ایران وادار کند. این می تواند ناكامی بزرگی برای استراتژی آمریکا باشد. اما اگر ایالات متحده موفق به تمدید تحریم ها شود، همه منافعی که ایران امید داشت از طریق توافق هسته ای به دست آورد بر باد خواهد رفت. در آن صورت ایران چاره ای ندارد جز اینکه مرگ توافق هسته ای را اعلام کند و همانگونه که بارها تهدید کرده است از آن خارج شود. اگر چنین شود، ایران با بازگشت تحریم های اروپا و سازمان ملل مواجه خواهد شد، یا اینکه از ترس لغو توافق هسته ای یا بالا گرفتن تنش ها در پرونده هسته ای، با اکراه تمدید تحریم های تسلیحاتی را خواهد پذیرفت. اما پذیرفتن چنین اقدامی تصویر حکومت ایران را در داخل و خارج از کشور مخدوش خواهد کرد و جمهوری اسلامی بیش از پیش ضعیف به نظر خواهد رسید. اگر تلاش های دیپلماتیک از سوی طرف های درگیر در توافق هسته ای موفق آمیز باشد، این امر احتمالا باعث رسیدن به توافقی خواهد شد که فروش تسلیحات به ایران را محدود خواهد کرد و محدودیت هایی بر انواع، تعداد و تاریخ تحویل سلاح ها اعمال خواهد کرد. اما این موضوع فرصتی را برای روسیه و چین فراهم خواهد کرد تا از قراردادهای تسلیحاتی پر منفعت سود ببرند. در عین حال، این امر از فروپاشی کامل توافق هسته ای جلوگیری خواهد کرد بی آنکه باعث ورود ایران به مذاکره ای جامع و علنی با ایالات متحده بشود.
