پس از امضای توافق میان عربستان سعودی و ایران که در تاریخ 10 مارس 2023 میلادی با میانجیگری چین صورت پذیرفت، ایران فعالیتهای دیپلماتیک خود را در سطح منطقه به نحو ملموسی افزایش داده است؛ اما شگفت اینجاست که این تلاشهای دیپلماتیک از سوی وزارت امورخارجه ایران صورت نگرفته بلکه شورای عالی امنیت ملی ایران و علی شمخانی دبیر کل این شورا، ناخدای کشتی دیپلماسی ایران در این زمینه بوده اند. همین امر جر و بحث کهنه و تازه ای را بار دیگر در فضای سیاسی ایران درباره رقابت میان وزارت خارجه و شورای عالی امنیت ملی و نقش این دو نهاد در سیاست خارجی ایران در سایه ماهیت دوگانه نظام سیاسی ایران به راه انداخته است. حسین امیر عبداللهیان در مقابل این جر و بحث ها واکنش داده و گفته است که این تلاشها در راستای توافق با عربستان سعودی و بعد از آن، سفرهای شمخانی به امارات متحده عربی و عراق با هماهنگی کامل با وزارت خارجه صورت گرفته است و نقش آفرینی شمخانی در این امور به خاطر ماهیت امنیتی این پرونده ها است. ولی به هرحال، این فعالیتها نشان می دهد که شورای امنیت ملی ایران و دبیرکل آن در سیاست خارجی ایران نقش پررنگ تری دارند. اینجاست که افزایش نقش شورای عالی امنیت ملی و رهبری این شورا در روند تدوین سیاست خارجی ایران سؤال برانگیز می شود و می طلبد که از این مسأله رمزگشایی شود.
اول: ماهیت و ساختار تصمیم سازی
چندین عامل که به ماهیت نظام مربوط هستند، در افزایش نقش خارجی شورای امنیت ملی تأثیرگذارند که در اینجا به مهمترین آنها می پردازیم:
یک. شواری عالی امنیت ملی نقش برجسته ای در تدوین سیاست خارجی دارد: از همان ابتدای تأسیس شورای امنیت ملی، این نهاد یکی از مهمترین نهادهایی بود که در روند تدوین سیاست خارجی کشور نقش داشت و بعد از سال 2003 میلادی، مهمترین مأموریت این شورا مدیریت برنامه هسته ای ایران بوده است. شورای عالی امنیت ملی که تدوین سیاست های دفاعی و امنیتی کشور و نیز مقابله با تهدیدات داخلی و خارجی را بر عهده دارد، زیر نظر علی خامنه ای فعالیت می کند. علی رغم اینکه ریاست این شورا بر عهده «رئیس جمهور» است، اما عملا دبیر کل این شورا که نماینده شخص رهبری در این شورا است، فعالیتهای این شورا را مدیریت می کند.
دو. وزارت خارجه مجری سیاست خارجی ایران است و در نتیجه، در تعیین اهداف و تدوین سیاستها نقش بسیار کمرنگی دارد و نقش این وزارت در سیاست خارجی ایران تا حد زیادی به شخصیت و نفوذ وزیر بستگی دارد که مسئول اجرای سیاست خارجی ایران و تصمیماتی است که مورد تأیید رهبر قرار گرفته اند؛ ولی نقش او در تعیین سیاستها و راهبردها بسیار محدود است. اما با توجه به ساختار چندین طبقه و ماهیت دوگانه قدرت در نظام ایران، بخش اجرایی یعنی وزارت خارجه صرفا مجری سیاستهایی بوده است که از سوی رهبر و نهادهای زیر نظر رهبری به آن سپرده می شود. و سخنان محمد جواد ظریف وزیر خارجه دولت روحانی که گفت او هیچ قدرتی در تعیین سیاست خارجی ایران نداشته است، بهترین گواه این مدعاست.
سه. نهادهای تصمیم ساز در حوزه سیاست خارجی ایران با یکدیگر مشکل و تضاد دارند. بهترین گواه این واقعیت،فایل صوتی مصاحبه ظریف است که در آوریل 2021 میلادی درز کرد، و او در آن مصاحبه از دخالتهای سپاه پاسداران در سیاست خارجی انتقاد کرده بود و به دنبال آن، رهبر ایران نیز در سخنرانی خود گفت که وزارت خارجه «مجری» سیاستهایی است که شورای عالی امنیت ملی تدوین می کند. اما تکاپوی اخیر شورای عالی امنیت ملی ایران و نقش آفرینی شمخانی در مأموریت گفتگو و امضای توافقنامه های مهم حکایت از آن دارد که وزارت خارجه ایران نه تنها دیگر نهاد تصمیم ساز در مورد سیاست خارجی ایران نیست بلکه تنها نهاد اجرای سیاست خارجی نیز نیست.
چهار. کارآیی وزارت خارجه به شخصیت کاریزماتیک و توانمندی شخص وزیر بستگی دارد. در واقع بسیار کم اتفاق افتاده است که وزارت خارجه ایران نقش ابتکاری در سیاست خارجی ایران داشته باشد. اما دولت حسن روحانی که مورد حمايت اصلاح طلبان بوده و جواد ظریف وزیر خارجه آن بود، شاهد چندین مورد ابتکار از سوی وزارت خارجه بوده است؛ زیرا ظریف با آن شخصیت کاریزماتیک خود توانست پرونده انرژی هسته ای را از شورای امنیت ملی بگیرد و نقش وزارت خارجه را در تدوین سیاستهای خارجی پر رنگ ساخته و در مقابل، نقش شورای امنیت ملی را کم رنگ تر سازد. اما با رفتن روحانی و به قدرت رسیدن رئیسی، گفتگوهای پرونده هسته ای مجددا به شورای امنیت ملی واگذار و این شورا در کنار رهبر و رئیسی، نقش پر رنگ تری در تدوین سیاست خارجی ایران بر عهده گرفت. و پیداست که افزایش نقش شورای امنیت ملی در تدوین سیاست خارجی ایران با روی کار آمدن «جریان تندرو» ارتباط مستقیمی دارد. اساسا، این شورا بعد از بازنگری و اصلاح قانون اساسی در سال 1989 میلادی تأسیس شد و هدف از این بازنگری و اصلاح قانون اساسی افزایش اختیارات قانونی رهبر از جمله در تدوین سیاست خارجی ایران بود. و اکنون که با تسلط «تندروها» بر مجلس شورای اسلامی و «ریاست جمهوری»، جریان «اصلاح طلب» به حاشیه رانده شده است، اختیارات و نقش آفرینی های این شورا بار دیگر افزایش یافته است.
دوم: اولویتهای مرحله کنونی و اهمیت شمخانی
بعد از اینکه رئیسی قدرت را در اختیار گرفت و دولت خود را تشکیل داد و نهادهای زیر نظر خود را سامان بخشید، در سیاست خارجی خود بر اصولی چون عدم اعتماد به غرب تأکید ورزید. سپس مقامات عالی رتبه نظام از سیاست خارجی سخن گفتند که بر اصولی چون مقاومت در برابر فشارها، چشم نداشتن به خارج در حل بحرانها، تلاش برای بی ثمر ساختن تحریمها با تأکید بر دیپلماسی اقتصادی، تکیه بر توانمندیهای داخل، تأکید بر سیاست نگاه به شرق و تأکید خاص بر کشورهای آسیایی و همسایگان ایران، مقاومت در برابر نظام سلطه و توسعه همکاری ایران با کشورهای اسلامی استوار است. شورای عالی امنیت ملی ایران نقش تعیین کننده ای در تدوین این برنامه داشت و وزارت خارجه نیز برای اجرای این برنامه به تکاپو افتاد.
در واقع می توان گفت که در برنامه دولت رئیسی نقش وزارت خارجه کم رنگ شد و بحرانهای داخلی وخیم تر گشت. نظام ایران در میان کشورهای جهان منزوی شد و چنان با چالشهای بزرگی روبرو شد که ایجاد تغییرات ریشه ای در سیاست خارجی ایران یک ضرورت مبرم گشت؛ زیرا تمام بحرانهایی که دامن نظام را گرفته است ریشه در روابط تنش آلود این کشور با کشورهای منطقه و جهان دارد.
جا دارد که در اینجا به افزایش نقش آفرینی شورای امنیت ملی و افزایش نقش شمخانی دبیرکل این شورا نگاهی داشته باشیم:
یک. رهبر تمایل دارد که در تدوین سیاست خارجی متوازن که بتواند با چالشها مقابله کند، نقش داشته باشد اما مسئولیتی در این زمینه متوجه وی نباشد: شرایط کنونی ایران به گونه ای است که ایجاد تغییرات ریشه ای در سیاست خارجی ایران یک ضرورت است و این امر بدون موافقت رهبر ممکن نیست. رهبر برای خلق اجماع برای ایجاد این تغییر، نیاز به یک نهادی دارد که اولا مورد اعتماد وی باشد و ثانیا این تغییر و تحول را زیر نظر او هدایت کند تا از یک طرف هم به این تغییر مشروعیت ببخشد و هم در صورت عدم موفقیت روند این تغییر، مسئولیت آن بر گردن این نهاد افتد. و شورای امنیت ملی همان نهادی است که با توجه به ماهیت و نیروهای مورد اعتمادی که دارد، برای چنین مأموریتی شایستگی لازم را دارد.
دو. تبار عربی شمخانی و تجربه قبلی وی در نزدیکی میان عربستان سعودی و ایران: دریادار علی شمخانی که در شهر اهواز به دنیا آمده است، از قوم عرب ایران است و در داخل نظام ایران از جایگاه ویژه ای برخوردار است. او در زمان جنگ ایران و عراق، فرمانده سپاه پاسداران بود. سپس به فرماندهی نیروی دریایی ارتش منصوب شد. وی در دولت محمد خاتمی و در فاصله سالهای 1997 تا 2005 میلادی وزیر دفاع بود. مسلما زبان و فرهنگ عربی یکی از نقاط قوت او در گفتگوها و نزدیک ساختن دیدگاهها با کشورهای عربی است. شمخانی کارنامه درخشانی در مذاکرات دارد. او در دهه نود قرن گذشته نیز در مذاکرات میان ایران و عربستان سعودی نقش مهمی ایفا کرد و در نتیجه تلاشهای او بود که ملک عبد الله که در آن زمان ولی عهد پادشاهی عربستان سعودی بود، به نمایندگی از عربستان در کنفرانس سران کشورهای اسلامی در دسامبر 1997 میلادی در تهران، شرکت نمود. در ایران عده ای بر این باورند که در آن زمان شمخانی در نزدیک ساختن دیدگاههای هیأت عربستانی و ایرانی نقش بی بدیلی ایفا نمود به گونه ای که ملک عبد الله به منزل شخصی آیت الله هاشمی رفسنجانی نیز رفت. بعد از پایان کنفرانس سران کشورهای اسلامی، دریادار شمخانی که در آن زمان عهده دار وزارت دفاع بود، در یک اقدام بی سابقه ای راهی ریاض شد و توافقنامه دفاعی و امنیتی میان دو کشور را به امضا رساند و در آن زمان موفق به دریافت یک نشان عالی شد که همان نشان ملک عبد العزیز است.
سه. ضعف کارآیی وزارت خارجه: گزارشهایی که از ایران می رسد حاکیست که یکی از دلایل سپردن مأموریت به دریادار شمخانی به این مسأله بر می گردد که رئیس جمهور به این نتیجه رسیده است که تیم گفتگو کننده وازرت خارجه آنگونه که باید برای رسیدن به یک توافق با عربستان سعودی توانمندی نداشته است.
چهار. ماهیت امنیتی مسائل مورد گفتگو: از آنجا که مذاکرات با عربستان سعودی و کشورهای خلیج حول محور مسائل امنیتی جریان داشت، از این رو باید برای گفتگو با عربستان سعودی به مسئولین امنیتی مأموریت سپرده می شد و شمخانی که فعالیت در ارتش و سپاه را در کارنامه خود دارد، بهترین گزینه برای این مأموریت است.
پنج. چهره ای که مورد پسندِ بازوهای منطقه ای نیز باشد: برخی از طرفهای ایرانی بر این باورند که شمخانی با توجه به سابقه طولانی در دستگاه نظامی و امنیتی و نیز پستهای متعددی که در نظام بر عهده گرفته است، بهترین گزینه ای است که می تواند جانشين قاسم سلیمانی مخصوصا در مدیریت تحولات عراق باشد.
سوم: نقش آفرینی بیشتر در سیاست خارجی با هدایت شمخانی و تحت نظر رهبری
شمخانی بعد از سفرهای متعدد خارجی مانند سفر به پکن، ابوظبی و بغداد، اینک به چهره اول فضای دیپلماسی و سیاست خارجی ایران بدل شده و مأموریت کاهش تنش با کشورهای منطقه به وی موکول شده است. مأموریت تازه ای که در این روزها شمخانی عهده دار آن شده، نه تنها توجه همگان را به خود جلب کرده است بلکه بسیاری از صاحب نظران عرصه سیاست بر این باورند که این امر می تواند پیامدهای زیادی براى سطح روابط ایران و کشورهای عربی داشته باشد. در ایران نیز اين باور وجود دارد که موفقیت شمخانی ثابت کرد که انتخاب وی برای چنین مأموریتی که هم مسیر گفتگوها را کوتاه نموده و هم در زمان کمتری با کشورهای عربی به تفاهم دست یابد، یک ضرورت بوده است.
علی رغم اینکه وزارت خارجه می گوید که فعالیتهایی دیپلماتیک که اینک شورای امنیت ملی و دبیر کل این شورا روی دست گرفته اند، از جمله مأموریتهای وزارت خارجه است که با هماهنگی کامل با این وزارت صورت می گیرد، اما واقعیت این است که نقش وزارت خارجه در این زمینه کم رنگ شده است و مأموریتهای وزارت خارجه به مواردی خلاصه می شود که از سوی شورای امنیت ملی به آن سپرده می شود. از تحرکات و تحولات کنونی چنین بر می آید که در آینده نقش شورای امنیت ملی نه تنها در ترسیم سیاست خارجی ایران و بلکه در اجرای آن نیز پر رنگ تر خواهد شد و نقش آفرینی شمخانی که امروز وِرد زبان محافل سیاسی ایران شده، نیز بیشتر خواهد شد. گفتنی است بعد از دستگیری مشاور او یعنی علی رضا اکبری که در نهایت به اتهام جاسوسی برای بریتانیا اعدام شد، شمخانی نیز منزوی شده بود. بی تردید، شمخانی که از زمان برعهده گرفتن دبیر کلی شورای امنیت ملی چندین سال به حاشیه رانده شده بود، اکنون فرصت را مغتنم شمرده تا توانمندی خود را به اثبات برساند و خود را به عنوان یک دیپلمات برجسته مطرح سازد.
با این همه، اما هنوز مشخص نیست که آیا مأموریتهای شورای امنیت ملی گسترده تر خواهد شد تا پرونده های دیگری چون مذاکرات برجامی را نیز در بر گیرد یا خیر. اما سیاست خارجی ایران که به خاطر دست داشتن چندین نهاد در ساختار و تصمیم سازی آن، در سالهای اخیر مورد انتقادات گسترده ای قرار گرفته بود، اکنون با سپرده شدن مأموریتهای دیپلماتیک به شورای امنیت ملی جلوی تضادها نیز گرفته می شود. و اینجا می توان گفت که احتمالا رهبر قصد دارد به شورای امنیت ملی که زیر نظر خود او فعالیت می کند مأموریتهای بیشتری واگذار کند تا تضاد های سیستماتیک را از سر راه بردارد و ایران بتواند سیاستهایی در راستای تنش زادیی و ثبات منطقه روی دست گیرد.
در پایان می توان گفت که در یک دهه اخیر سیاست خارجی ایران تحت سلطه سپاه پاسداران انقلاب و رویکردهای تندروانه آن قرار گرفته است. و همین امر تمام تلاشهای دیپلماتیک را برای مقابله با چالشهای داخلی و خارجی ناکام ساخته است. سایه انداختن سپاه بر سیاست خارجی ایران به چند دلیل بر می گردد از جمله اینکه، سپاه بر این باور بوده است که در سایه تنشهای منطقه بعد از سال 2011 میلادی، فرصتی پیش آمده تا سپاه بتواند طرح خارجی خود را به پیش ببرد و هرگونه تفاهم با غرب و یا با کشورهای منطقه جایگاه اقتصادی و سیاسی سپاه را به مخاطره می اندازد. اکنون که نظام با بحران موجودیت روبرو شده است، روی آوردن به گزینه دیپلماسی به جای نظامی گری تنها با دخالت رهبر امکان پذیر است. و بدون دخالت رهبر و نهادی زیر نظر او از جمله شورای عالی امنیت ملی، نه وزارت خارجه و نه رئیس جمهور هیچکدام نمی توانند جلوی تاخت و تازهای سپاه را بگیرند. از این رو، رهبر زمام امور را در دست گرفته و نهادهای زیر نظر خود و شخصیت های مورد اعتماد خود را برای اجرای رویکردهای خارجی خود و مقابله با چالشهای کنونی بسیج نموده است.
