در ۱۷ ژوئن ۲۰۲۰، «قانون قیصر برای حمایت از غیرنظامیان سوریه» لازم الاجرا شد؛ این قانون که در سال ۲۰۱۹ با هدف تنبیه دولت سوریه و متحدانش صادر شد، در رسانه ها با نام قانون قیصر شناخته می شود. این قانون به لحاظ برهم زدن کارت ها و اعلام ورود به فاز جدید در سوریه، از اهمیت خاصی برخوردار است؛ در این فاز جدید- و پس از آنکه موازنه قوا به نفع بشار اسد تغییر کرده بود- ایالات متحده بزرگترین نقش را در تعیین آینده سوریه ایفا خواهد کرد.
قانون قیصر زمانی لازم الاجرا شده است که در تصمیم گیری ها در سوریه، ایرانی ها و روس ها همچنان حرف آخر را می زدند. با توجه با اینکه این قانون ابزار بزرگی در دستان دولت آمریکا به شمار می رود، مشخص کردن ابعاد سیاسی آن ضروری است. همچنین بسیار حائز اهمیت است تا تاثیر احتمالی این قانون بر نفوذ متحد سوریه؛ یعنی ایران، نه تنها در سوریه بلکه در لبنان و عراق و همچنین میزان توان ایران در دور زدن تحریم ها در حوزه های مورد نفوذ این کشور، ارزیابی شود.
یک – ابعاد سیاسی قانون قیصر
قانون قیصر این امکان را برای دولت ایالات متحده فراهم می آورد تا هر دولت، شرکت یا فردی را که از دولت سوریه حمایت مالی، فنی یا مادی کند، یا با این دولت یا یکی از چهره های سیاسی ارشد در درون آن معامله عمده ای داشته باشد، مورد تحریم قرار دهد. این قانون هر پیمانکار نظامی، نیروهای مزدور، یا نیروی شبه نظامی را شامل می شود که ظرفیت نظامی اش را به نفع خود یا به طور مستقیم برای دولت های سوریه و ایران به کار گیرد.
این قانون همچنین امکان اعمال تحریم علیه هر دولت، شرکت یا فردی را فراهم می آورد که با دولت سوریه در یکی از چهار بخش عمده آتی همکاری کند: انرژی، هوانوردی، مالی – بانکی، و ساخت و ساز و مهندسی.
قانون قیصر مکانیزمی را به وجود می آورد تا رییس جمهور آمریکا بتواند در صورت وجود برخی شرایط، تحریم ها را بردارد: اسد و متحدان ایرانی و روسی او بمباران تاسیسات عمومی و غیرنظامی را متوقف کنند، برداشتن همه محدودیت های اعمال شده از سوی روسیه، ایران، سوریه و همه گروه های مسلحی که به آنها وابسته اند، تحویل کمک های بشردوستانه به شهرهای تحت محاصره، آزاد کردن همه زندانیان سیاسی، فراهم آوردن امکان انجام تحقیقات از سوی سازمان های حقوق بشری، فراهم آوردن امکان بازگشت پناهندگان، محاکمه جنایتکاران جنگی در سوریه، و اجرای عدالت در حق کسانی که در این جنایات دست داشته اند.
با این همه، اجرای برخی از این شروط – بویژه آنهایی که به محاکمه کردن جنایتکاران جنگی مربوط می شود – بسیار دشوار است. خود اسد و مقامات ارشد دولت او در این جنایات جنگی دست داشته اند.
محافل رسانه ای آمریکا گفته اند که این تحریم ها در چند فاز اعمال خواهند شد. دور نخست تحریم ها درست چند ساعت پس از لازم الاجرا شدن قانون قیصر در ۱۷ ژوئن ۲۰۲۰ آغاز شدند. این تحریم ها اسد، همسرش، خواهرش؛ بشرا اسد، و ۳۹ نهاد و فرد دیگر – از جمله گروه شبه نظامی ایران یعنی لشکر فاطمیون و لشکر چهارم ارتش سوریه به رهبری ماهر اسد – را هدف قرار داد. دور دوم در نیمه نخست ژوئیه ۲۰۲۰ اعمال خواهد شد و افراد جدیدی را که وابستگی های سیاسی و اقتصادی با دولت سوریه دارند هدف قرار خواهد داد. دو بسته تحریمی دیگر نیز در آگوست ۲۰۲۰ منتشر خواهد شد.
دولت آمریکا اعلام کرده است که هدف اصلی این قانون – که از زمان امضای رییس جمهور آمریکا، یک چارچوب زمانی پنچ ساله دارد – این است که دولت سوریه وادار به تغییر رفتار و پذیرفتن یک راه حل سیاسی کند؛ این کار قرار است از طریق محروم کردن دولت سوریه از حمایت متحدان منطقه ای و جهانی – که ماندن اسد بر سر قدرت را امکان پذیر کرده اند – و همچنین از بین بردن شاهرگ های دولت اسد صورت پذیرد. با این همه، قانون قیصر اهداف مهم دیگری نیز دارد: کم کردن نفوذ ایران در منطقه به طور کلی و در سوریه به طور اخص؛ کاهش نفوذ در حال گسترش ایران در سوریه؛ اعمال فشار برای برآوردن خواست اسراییل دال بر اخراج گروه های شبه نظامی طرفدار ایران از سوریه؛ و جلوگیری از تبدیل شدن پیشروی های ایران در سوریه به دستاوردهای سیاسی، اقتصادی، و نظامی در آن کشور.
مهمتر اینکه هدف این قانون محروم کردن روسیه و ایران از گرفتن سهم عمده از بازسازی سوریه است که ۴۰۰ میلیارد دلار تخمین زده می شود. این قانون زمانی لازم الاجرا شده است که اسد بخش های انرژی، سرمایه گذاری و بازسازی در سوریه را به طور انحصاری به روس ها و ایرانی ها واگذار کرده است.
اما واشنگتن مایل است تا از طریق قانون قیصر وضعیت موجود را پیچیده تر کرده به سلطه روسیه و ایران بر آینده سوریه پایان دهد. علاوه بر این، ایالات متحده اهرم هایی برای شکل دادن به آینده نوین سوریه در اختیار خواهد داشت. این بدان معناست که ایالات متحده می خواهد قویترین طرف در معادلات سوریه باشد و امکان تعیین نتایج توافقنامه ها، توزیع منافع و حمایت از راه حل های سیاسی را داشته باشد.
دو – پیامدهای قانون قیصر بر میزان نفوذ ایران در سوریه
شرایط این قانون و ابزارهای آن مشخص می سازد که ایران هدف اصلی این قانون است که مقیاس گسترده ای دارد و گروه های نیابتی ایران در منطقه را هدف قرار می دهد. در واقع، قانون قیصر گستره طبیعی استراتژی فشار حداکثری ایالات متحده علیه ایران است. در نتیجه، اجرای این قانون پرسش هایی را درباره تاثیر آن بر میزان نفوذ ایران در سوریه مطرح می کند:
الف_ از نظر اقتصادی: تنگ تر کردن حلقه فشار اقتصادی به دور ایران از طریق پایان دادن به همه منابع درآمد احتمالی که ایران امیدوار بود در سوریه به دست آورد. این کار را می توان از راه های زیر انجام داد: بی بهره کردن ایران از سود های سرمایه گذاری، جلوگیری از استفاده از حوزه های تحت نفوذ برای دور زدن تحریم های ایالات متحده که از سال ۲۰۱۸ علیه ایران اعمال شده اند، و محروم کردن ایران از هرگونه منفعتی که امید داشت در ازای هزینه های مادی حمایت از اسد، در مرحله بازسازی سوریه به دست آورد. طبق تخمین ایرانی ها، هزینه آنها تا سال ۲۰۲۰ در کل ۳۰ میلیارد دلار و تلفات ایران تا سال ۲۰۱۹، دو هزار نفر بوده است. قانون قیصر از اجرای چندین توافق سرمایه گذاری تجاری نیز که ایران از سال ۲۰۱۷ با اسد امضا کرده است جلوگیری خواهد کرد.
ب_ از نظر سیاسی: این قانون چالش های جدیدی برای نقش ایران در این مقطع حیاتی به وجود می آورد، تهران مدت ها انتظار کشیده بود تا با تغییر توازن قوا به نفع بشار اسد، حضور خود را تثبیت کند. ایران تلاش می کند تا از پیشروی های نظامی اسد در سوریه که به این کشور در رسیدن به اهداف سیاسی خود در معادلات جدید کمک می کند سود برد. اما قانون قیصر ایران را از چنین منافعی محروم می کند. این قانون همچنین با برهم زدن موقعیت جدید سوریه، نفوذ ایران و بشار اسد-متحد این کشور – را در مرحله پس از تحولات جدید کاهش دهد.
ایالات متحده از اهداف ایران در سوریه آگاه است و می داند که بخشی از استراتژی تهران ایجاد یک سوریه ضعیف، مطیع و ناتوان از خلاص شدن از سلطه ایران است. ایران می کوشد تا گروه های مسلح غیر نظامی تصمیم گیرندگان اصلی در سوریه باشند، این امر کپی کردن الگوی حزب الله در لبنان است که به ایران اجازه می دهد به برنامه های توسعه گرایانه و اهداف دموگرافیک خود در سوریه برسد. قانون قیصر می کوشد مانعی بر سر راه کریدور ایران (که تهران را به مدیترانه وصل می کند) ایجاد کند. همچنین ایران از داشتن جایگاهی در شرق مدیترانه یعنی در جوار یا نزدیکی مرزهای اسراییل محروم می شود و از محاصره اسراییل جلوگیری خواهد شد. مهمتر اینکه این قانون در تلاش است تا ضربه سنگینی به نیروهای نیابتی ایران نه فقط در سوریه بلکه در منطقه وارد کند. این قانون قدرتمندترین گروه های نیابتی ایران در سوریه را هدف قرار می دهد، از جمله حزب الله لبنان که در فهرست سازمان های تروریستی قرار دارد، و نیروهای شبه نظامی مردمی – از قبیل عصائب اهل حق و جنبش نجباء – که به عنوان بخشی از ارتش آزادیبخش شیعی وفادار به ایران در سوریه به شمار می روند.
پ_ از نظر نظامی: این قانون محدودیت های مضاعفی بر اهداف ایران در سوریه اعمال کرده از پیشروهای نظامی آن برای گسترش نفوذ خود بر همه شهرهای این کشور و همچنین از ایجاد تغییر در نهادهای نظامی موجود در سوریه در جهت رسیدن به اهداف بلند پروازانه خود جلوگیری می کند. قانون قیصر همچنین می کوشد تا حضور نظامی ایران در سوریه را کاهش دهد زیرا حضور نظامی حزب الله لبنان در سوریه برای حمایت از اسد نقض این قانون به شمار می رود. همه این موارد موجب می شود حضور ایران در سوریه کاهش یابد و اقدامات این کشور برای ایجاد پایگاه های نظامی در جهت افزایش کنترل سوریه محدود شود.
از آنجا که ایران به خوبی از این واقعیت آگاه است که قانون قیصر نفوذ این کشور را در برخی از کشورها (سوریه، لبنان و عراق) که از اهمیت کلیدی برای پروژه تهران در منطقه برخوردارند هدف قرار می دهد، وزیر امور خارجه ایران محمد جواد ظریف قرنطینه ای را که ویروس کرونا بر سفرهای دوره ای او به پایتخت های بازیگران عمده تحمیل کرده بود شکست؛ او در ۱۴ ژوئن – یعنی سه روز پیش از لازم الاجرا شدن این قانون – به آنکارا و مسکو رفت تا با روس ها و ترک ها به عنوان بخشی از مذاکرات صلح آستانه و همچنین در چارچوب هماهنگی های ایران و روسیه در خصوص سوریه، هماهنگی های لازم را برای تهی کردن این قانون از مضمون خود انجام دهد. روسیه و ایران دو طرف عمده در مذاکرات صلح آستانه به شمار می روند و پس از ایران، روسیه دومین کشوری است که تحت تاثیر این قانون قرار می گیرد.
ظریف نتوانست از ابراز عقیده در این خصوص خودداری کند؛ او گفت که کشورش پیوندهای تجاری و اقتصادی مستحکمی با سوریه دارد و دو طرف می کوشند مناسبات دوجانبه خود را در مراحل آینده ارتقاء دهند. همچنین دبیر کل حزب الله حسن نصرالله در مخالفت با قانون قیصر گفت: «متحدان سوریه که در طی جنگ کنار این کشور ایستادند این کشور را هنگام مقابله با جنگ اقتصادی ترک نخواهند کرد و هرچند که خود آنها با شرایطی دشوار مواجه هستند، اجازه نخواهند داد تا سوریه سقوط کند».
سه – پیامدهای قانون قیصر برای جبهه داخلی لبنان
قانون قیصر شامل لبنان نیز می شود که از نظر حکومت اسد، حیاط خلوت تجاری، بانکی و مالی به شمار می رود. این قانون گروه های نیابتی ایران را هدف قرار می دهد که به طور مستقیم و غیرمستقیم به دولت سوریه کمک و از آن حمایت می کنند. حزب الله لبنان یکی از گروه های شبه نظامی عمده متحد ایران است که به نفع دولت اسد در سوریه فعالیت می کند. دولت ایالات متحده به موجب قانون قیصر می تواند لبنان را تحت تحریم قرار دهد زیرا حزب الله در دولت لبنان به رهبری حسن دیاب چند وزیر دارد. با توجه به فعالیت های این حزب در سوریه که ناقض قانون قیصر است، واشنگتن می تواند به پرداخت ۱۰ میلیارد دلار از سوی صندوق بین المللی پول به لبنان اعتراض کند – پولی که قرار است برای مقابله با بحران اقتصادیی پرداخت شود که موجب تظاهرات در این کشور شده بود. این امر می تواند بر شرایط اجتماعی اقتصادی دشوار در لبنان تاثیر بگذارد.
تحمیل تحریم ها بر لبنان به دلیل فعالیت های حزب الله در سوریه می تواند موجب از سر گرفتن اختلافات بین دو جناح بزرگ در لبنان شود: ائتلاف ۸ مارس و ائتلاف ۱۴ مارس. این اختلافات می تواند باعث منازعات مسلحانه میان احزاب لبنانی شود و این کشور را به خانه اول بازگرداند. قانون قیصر گزینه های دشواری را پیش روی دولت حسن دیاب قرار می دهد: فشار بر حزب الله برای خروج از سوریه، یا نزدیک تر شدن به واشنگتن. متعاقباً، ممکن است طرفداران حزب الله بکوشند دیاب را ترور کنند، یا بر سر راه دولت او مانع ایجاد کنند، یا او را وادار به استعفا کنند. خلا سیاسی احتمالی می تواند لبنان را به لبه پرتگاه بحران دراز مدت تازه ای سوق دهد.
چهار – مقیاس تاثیر ایران بر قانون قیصر
بدون شک قانون قیصر يكى از سخت ترین تحریم های ایالات متحده است، زیرا که نهادها، شرکت ها، بخش ها و افرادی را که هدف آن قرار می گیرند از قبل مشخص نکرده است. همچنین به دولت آمریکا اختیارات وسیعی داده شده است تا در صورتی که منافع ایالات متحده ایجاب کند تحریم ها را با صدور فرمان های اجرایی اعمال کند. همچنین این قانون به قانون دفاع ملی ایالات متحده نیز ربط داده شده است تا این پیام را به اسد و متحدان روسی و ایرانی او بدهد که بحران سوریه اکنون به طور مستقیم به امنیت ملی آمریکا مرتبط است.
ناظران به نقاط ضعف این قانون و همچنین تجربه طولانی سوری ها و ایرانی ها در دور زدن قوانین اشاره کرده موارد زیر را عنوان کرده اند:
الف_ قرار دادن صحنه سوریه زیر سلطه ایران: مفاد این قانون این فرصت را برای ایران فراهم می آورد تا در سوریه – هرچند به میزان کم – سرمایه گذاری و تجارت کند و نفوذ خود را به طور یکجانبه گسترش دهد. این فرصت به هیچ یک از بازیگران دیگر در بحران سوریه داده نشده است زیرا تحریم هایی که این قانون بر کشورهای ناقض مفاد آن اعمال خواهد کرد، موجب خواهد شد تا بسیاری از کشورهایی که مایلند با سرمایه گذاری و همکاری در بازسازی سوریه مشارکت کنند، از ترس تحریم های آمریکا مفاد آن را زیر پا نگذارند. این امر در را برای ایران باز می کند تا نفوذ خود را تقویت کند و همکاری تجاری را با سوریه افزایش دهد. چه کشوری به غیر از ایران و سپاه پاسداران می تواند در زمان حاضر از طریق شرکت هایی که در خاک سوریه وجود دارند در این کشور سرمایه گذاری کرده، نفوذ خود را افزایش داده و معاملات تجاری داشته باشد؟
ب_ استفاده از یک اهرم فشار: ناظران اشاره کرده اند که استفاده از کارت تحریم ها علیه ایران و نفوذ آن ناکارآمد است زیرا این کشور از سال ۲۰۱۸ مورد تحریم قرار گرفته است. بیش از ۴۰ سال است که حکومت ایران خود را با تحریم ها وفق داده است. حکومت سوریه نیز از دهه ۱۹۷۰ به بعد در مقاطع تاریخی متفاوت از تحریم ها جان سالم به در برده است. حکومت صدام حسین نیز برای مدت زمان طولانی در برابر تحریم ها مقاومت کرد. بنابراین، تحریم ها باید همراه با ابزار دیگری مانند بستن راه های زمینی، دریایی و هوایی باشد که کاری بسیار دشوار است زیرا گروه های شبه نظامی طرفدار ایران مناطق و مرزهای جغرافیایی را در اختیار دارند. علاوه بر این، ایالات متحده باید با متحدان منطقه ای و همسایگان کشورهایی که هدف قرار گرفته اند، هماهنگی کند و همچنین حضور نظامی خود را در نواحی مرزی و بنادر دریایی افزایش دهد.
پ_ تجربه گسترده ایران در دور زدن تحریم ها: سابقه ایران در دور زدن تحریم ها بیش از 40 سال است. همچنین این کشور ابزار لازم را در اختیار دارد تا با همکاری سوریه بر تحریم ها غلبه کند؛ و همین موضوع به ایران امکان می دهد تا محصولات خود را به آسانی به سوریه صادر کرده به نیروهای نیابتی خود کمک برساند. تهران نفوذ سیاسی، اقتصادی و نظامی گسترده ای در سوریه دارد و نیروهای شبه نظامی آن در نزدیکی مرز عراق و سوریه و همچنین ایران و عراق مستقر هستند. این موضوع انتقال تسلیحات به سوریه را تسهیل می کند. افزون بر این، ایران با گرفتن کنترل بندر لاذقیه در اوایل نوامبر ۲۰۱۹، اختیار یک بندر استراتژیک در مدیترانه به دست آورده است – بندری که بنابر نشریه تایمز مهمترین مرکز تجاری سوریه است.
ت_ روابط ایران با همسایگان: ایران روابط محکمی از سال ۲۰۰۳ با عراق و از سال ۲۰۱۱ با سوریه داشته است. این کشور نفوذ نظامی، اقتصادی و سیاسی خود را در این دو همسایه شرقی حفظ کرده است. این نفوذ به تهران کمک می کند تا در ازای کمک و حمایت از این دو کشور، تعدادی از پروژه های خود را بی هیچ مشکلی تکمیل کند.
پنج – پیش بینی ها
قانون قیصر لاجرم معادله جدیدی در سوریه به وجود خواهد آورد زیرا شرایط موجود را بر هم خواهد زد. شاخص های اقتصادی-اجتماعی در سطح بسیار پایینی قرار خواهند گرفت. این امر از یک سو در کاهش ارزش لیر سوریه و از سوی دیگر در افزایش قدرت معامله واشنگتن – که می تواند آینده سوریه را تحت تاثیر قرار دهد – قابل مشاهده است. بنابر رسانه های خبری آلمان، روس ها و ایرانی ها ممکن است با عزل کردن اسد موافقت کرده در عین حال نفوذ خود را در سوریه حفظ کنند.
در خصوص موضع سوریه در قبال این قانون، گزینه های این کشور اینگونه خواهند بود:
اسد با حمایت متحدان خود ممکن است به بازی همه یا هیچ روی آورد و با تشدید عملیات نظامی شرایط را پیچیده تر کند و برای بهبود کردن موضع خود در مذاکرات، کنترل ادلب را در دست گیرد و راه را برای رسیدن به یک توافق باز کند. او همچنین ممکن است مقررات درگیری نظامی را در مناطق خودمختار واقع در شرق فرات علیه گروه های کرد – که متحد ایالات متحده به شمار می روند – تغییر دهد. علاوه بر این، ممکن است به اقدامات اقتصادی مانند استفاده از شرکت های صوری و شرکت های خصوصی وفادار به دولت و همچنین دادن مجوز به خطوط هوایی خصوصی برای دور زدن تحریم ها رو آورد. در حال حاضر نظام اقتصادی سوریه با اقتصاد جهانی ارتباطی ندارد. حکومت سوریه همچنین می تواند برای برآوردن نیازهای اساسی به کشورهای همسایه رو آورد تا تاثیر تحریم ها را کاهش دهد.
حکومت سویه ممکن است وانمود کند که گزینه فرایند سیاسی را انتخاب می کند تا به این ترتیب، برای خود زمان بخرد و همچنان امیدوار باشد که در سطح جهان یا در واشنگتن تغییراتی رخ خواهد داد. همچنین می تواند روی تفاهم روسیه و آمریکا حساب کند تا به این ترتیب زمان بیشتری به دست آورد. اما در این خصوص هیچ نتیجه قطعی وجود ندارد. روس ها، ایرانی ها و سوری ها به طور مشخص مخالفت خود را با این قانون ایالات متحده اعلام کرده اند، هرچند که بشار اسد تمایل خود را برای پذیرفتن راه حل سیاسی و کاهش تحریم ها اعلام کرده است.
تا زمانی که ایران و سوریه راه هایی برای دور زدن تحریم ها در اختیار داشته باشند تحریم های ایالات متحده به آن میزانی که ایالات متحده می خواهد تاثیرگذار نخواهد بود. این امر به این دلیل است که ایران روابط محکمی با سوریه و عراق دارد و در مقایسه با آمریکا، از نفوذ بیشتری در این دو کشور برخوردار است.
این به معنای آن است که علاوه بر تحریم ها، ابزار بیشتری باید یافت تا این قانون در رسیدن به اهداف خود کارآمدتر شود. همچنین در صورتی که چارچوب زمانی قانون قیصر به پایان برسد و اسد از پذیرفتن شرایط آمریکا برای یک توافق سیاسی امتناع کند، این قانون هیچ اشاره ای به ابزار فشار بیشتری علیه اسد و متحدانش نمی کند.
در پایان باید اشاره کرد که قانون قیصر لازم الاجرا شده است. بدون شک دولت ترامپ این قانون را همچون تحریم های علیه ایران ارزیابی خواهد کرد و اجازه نخواهد داد بی تاثیر شود. در نتیجه، به احتمال زیاد در هفته ها و ماه های آینده سوریه و متحدان ایرانی خود و همچنین گروه های شبه نظامی مسلح با اقدامات شدید بیشتری روبرو خواهند شد تا به این ترتیب نفوذ منطقه ای تهران کمتر شود. این بخشی از هدف ایالات متحده در جهت موفقیت استراتژی فشار حداکثری علیه تهران است. اما به سختی می توان تصور کرد که سوری ها و ایرانی ها بیکار خواهند نشست، بویژه ایران که با توجه به هزینه های مادی و انسانی که در این جنگ متحمل شده است، به آسانی از منافع خود در سوریه نخواهد گذشت.
