برنامه های مالی عراق با مبارزه دولت علیه فساد گره خورده است. این یکی از حساس ترین موضوعاتی است که پس از ۲۰۰۳ دولت های عراق یکی پس از دیگری با آن روبرو شده اند. مبارزه با فساد اکنون یکی از اولویت های اصلی دولت مصطفی کاظمی است و بخش عمده ای از برنامه اصلاح مالی آن به شمار می رود. کاظمی به دنبال تظاهرات اکتبر ۲۰۱۹ به قدرت رسید. برنامه اصلاح مالی او که از سوی مجلس نمایندگان عراق تایید شده است بر مبارزه با فساد تمرکز دارد. با این همه، سیستم هایی که کاظمی برای مبارزه با فساد مورد استفاده قرار خواهد داد شفافیت لازم را ندارند. به عنوان مثال، مشخص نیست که کاظمی چگونه پول های قاچاق شده را از خارج برخواهد گرداند یا با فساد مالی مبارزه خواهد کرد. برای مبارزه موثر با فساد، به سطح خاصی از اجماع و حمایت سیاسی نیاز دارد. شاید همین موضوع دلیل موضع محکم کاظمی در خصوص پرونده مبارزه با فساد باشد. او چندین ملاقات با سه رییس جمهور و جناح های سیاسی عراق داشته است تا آنها را در خصوص نیاز مبرم به مبارزه با فساد و کنترل مخارج دولت متقاعد کند. به رغم مخالفت برخی از جناح های سیاسی، کاظمی مصمم به متعادل کردن هزینه های دولت است که بر بودجه دولت فشار وارد می کنند.
نیاز مبرم عراق به مبارزه با فساد همزمان شده است با چالش های اقتصادی فزاینده عراق، مخارج افزایش یافته دولت، شیوع پاندمی ویروس کرونا و سقوط قیمت نفت؛ این تحولات کاظمی را وادار کرده تا پرونده مبارزه با فساد را اولویت اول دولت خود کند.
یک – واقعیت فساد: استانداردهای دوگانه و هزینه های مشروع
فساد در سرتاسر عراق گسترش یافته است. یکی از دلایل این موضوع شکست این کشور در زمینه تعریف یک برنامه عمومی حساب شده و همچنین تقویت ظرفیت های نظارتی پس از سال ۲۰۰۳ است.
در سیاست های عمومی عراق، مقررات ادغام بخش های دولتی و خصوصی به طور مشخص تعیین نشده اند. اولویت به شرکت های خصوصی داده شده است که تحت مالکیت مقامات دولتی با نفوذ هستند، نه نهادهای عمومی. بنابراین، فساد در محافل تصمیم گیری به حدی نفوذ کرده است که دیگر به آسانی نمی توان با آن مقابله کرد. مبارزه با فساد در عراق دشوار است زیرا بین دولت و جناح های سیاسی در مجلس عراق اعتماد متقابل وجود ندارد. این بدان معناست که رسیدن به یک اجماع سیاسی قوی برای شروع مبارزه با فساد، امری ناممکن بوده است. با این همه، در نبود سیاست های عمومی تعریف شده، فساد گسترده ای در سطح نهادها به وجود آمده است و در نتیجه نهادهای دولتی در مقایسه با بخش های دیگر که با چهره های سیاسی قدرتمند مرتبط هستند، همچنان ضعیف باقی مانده اند.
از سوی دیگر، بودجه سالانه عراق، بودجه عملیاتی است، نه سرمایه ای؛ زیرا این بودجه برای تامین مالی هزینه های دولت، بر درآمدهای نفتی تکیه دارد. سیاست های قدیمی دولت بویژه آنهایی که در چارچوب «عدالت انتقالی» بودند، فشار چشمگیری بر الگوهای هزینه های دولتی وارد کرده و موجب افزایش فساد شده اند، زیرا سوءاستفاده از قوانین عدالت انتقالی به آسانی صورت می پذیرفت. این موضوع ممکن است فرایند مبارزه با فساد و جوانب متعدد آن را که مستلزم اصلاحات اقتصادی واقعی است پیچیده تر کند. اکثر مطالعات و گزارش های انجام شده، مهر تاییدی بر وجود دشواری ها و چالش های بزرگی در مبارزه با فساد می زنند، زیرا مبارزه با فساد به قوانینی بستگی دارد که توان تصمیم گیران را محدود می کند. برنامه های سیاسی که این قوانین را به وجود می آورند، محدودیت های بیشتری را بر تصمیم گیران اعمال می کند.
قوانین عدالت انتقالی در خصوص بازداشت شدگان «زندان های رفحاء»، «شهدای عراق» و دیگر گروه ها موجب ایجاد نوعی تبعیض شده است زیرا این گروه ها خسارت کامل دریافت نکرده اند، بلکه فقط حقوق ماهانه به آنها پرداخت می شود. بنابر قانون شماره ۳۵ (۲۰۱۳)، بازداشت شدگان اردوگاه رفحاء مطابق قانون، از مزایای زندانیان سیاسی برخوردار شدند. همان قانون به موضوع افراد صغیر و کودکانی می پردازد که با اعضای خانواده یا بستگان خود بازداشت شده بودند.
نهادهای مالی عراق توان نظارت بر تخصیص منابع مالی به گروه هایی که در چارچوب قوانین عدالت انتقالی تعیین شده بودند را ندارند، زیرا گروه های مشمول این قوانین شامل عراقی های ساکن خارج از کشور نیز می شدند. تعداد عراقی های خارج از کشور نامشخص است. علاوه بر این، پس از دهه ۱۹۹۰، آنها در تماس با عراق نبوده اند، زیرا خارج از کشور مستقر شده اند و تابعیت کشورهای دیگر را پذیرفته اند.
برخی از این قوانین منجر شده اند که کارکنان عراقی حقوق دو برابر دریافت کنند؛ و به این کارکنان این حق داده شده است تا بیش از یک حقوق از دولت دریافت کنند. این پرداخت های دو برابر، دو مسئله به وجود آورده است: نخست اینکه درآمدهای دولت برای استخدام کارکنان جدید را محدود کرده و مانعی بر سر راه مقابله با مسئله بیکاری شده است که از سال ۲۰۰۳ همچنان در حال افزایش بوده است. دوم اینکه سیستم ناعادلانه و معیوبی در پرداخت حقوق از سوی دولت به وجود آورده است. پرداختن به این موضوع امری مشکل به شمار می رود، زیرا با ایجاد قوانین و سیاست های جدید، تغییرات معناداری را باید به وجود آورد.
چارچوب قانونی که تخصیص بودجه به گروه های تعیین شده در قوانین عدالت انتقالی و دوشغلی و فساد ناشی از ضعف در نظارت و حسابرسی مالی را تنظیم کند، موجب تشدید دشواری های موجود در حل مشکلات مربوط به عدالت انتقالی شده است – آنهم در زمانی که دولت عراق تلاش می کند تا هزینه را متعادل و با فساد مبارزه کند. همچنین عدالت انتقالی با منافع احزاب سیاسی پرنفوذ در عراق گره خورده است.
دو – ارزیابی مجدد هزینه ها و حدود اصلاحات مالی
در نتیجه دشواری های روی هم انباشته شده، مصطفی کاظمی پرداخت حقوق و مستمری را که به بازداشت شدگان رفحاء و دیگر گروه ها تحت قوانین عدالت انتقالی داده می شد متوقف کرده است. برای حفظ ثبات سیاسی، کاظمی به طور مشخص گفته است که این کار گامی در جهت متعادل کردن – و نه لغو – هزینه هاست تا به این ترتیب با توجه به شرایط و چالش های اقتصادی موجود که پس از آغاز سال جاری پیش روی دولت است، توازنی در هزینه ها ایجاد شود. در عین حال، متوقف کردن پرداخت حقوق و مستمری ها گام نخست در بازبینی سیاست های هزینه ای دولت و مقابله با پرونده های مشکوکی است که از سال ۲۰۰۳، بخشی از سیاست دولت ها بوده است. این اقدامات کاظمی از سوی گروه هایی که تحت تاثیر این اقدام قرار گرفته اند و نمایندگان آنها مورد انتقاد قرار گرفته است.
محمد الهنداوی، نماینده سابق مجلس و رییس کمیته شهدا، جانبازان و زندانیان سیاسی، اظهار داشت که اقدامات کاظمی در ارتباط با بازداشت شدگان رفحاء و سایر زندانیان سیاسی پیامدهایی برای او و توان او در اداره دولت خواهد داشت. این اظهارات به وضوح امکان بروز مخالفت های سیاسی را نشان می دهد که بر توان کاظمی در باقی ماندن در دولت تاثیر خواهد داشت و بر دولت او فشار وارد می کند تا از سیاست هایی که گروه های ذکر شده را تحت تاثیر قرار می دهد پا پس بگذارد. چنین به نظر می رسد که همه جناح های سیاسی مواضعی در مخالفت با اقدامات صورت گرفته از سوی کاظمی اتخاذ کرده اند. کسانی که گروه های متاثر از سیاست های کاظمی را نمایندگی می کردند به سراغ رهبران سیاسی برجسته مانند نخست وزیر سابق نوری المالکی، عمار حکیم رییس جریان ملی الحکمه، و همچنین سایر رهبران رفتند و خواستار حمایت آنان شدند. در نتیجه، این رهبران از گروه های نامبرده که با سیاست های اصلاحی کاظمی مخالفند پشتیبانی کردند. این مواضع سیاسی و حزبی می کوشند تا سیاست های نخست وزیر در جهت ریشه کن کردن فساد یا حداقل کاهش آن تضعیف کنند.
ملاقات کاظمی با یک تیم متشکل از مشاوران مالی گام مهمی به شمار می رفت که نشان داد او قصد عقب نشینی ندارد. دولت سیاست های تعادلی و اصلاحات مالی و اقتصادی را دنبال خواهد کرد و همچنین گام های جدیدی برای کنترل گذرگاه های مرزی توسط نهادهای ضد تروریسم عراق ارائه خواهد داد. دولت همچنین گام های جدیدی را برای پایان دادن به کنترل برخی از احزاب سیاسی بر بانک های خصوصی و موسسات مالی اعلام خواهد کرد. این اقدام موجب شده است تا به رغم مخالفت سیاسی گروه های مخالف، مردم به طرز چشمگیری از کاظمی پشتیبانی کنند. پیش بینی می شود که درآمدهای دولت در اثر نظارت به گذرگاه های مرزی و مبادلات مالی بانک های خصوصی، تا حد زیادی کمبود بودجه ای را که دولت به خاطر بحران اقتصادی و کاهش قیمت نفت با آن مواجه است جبران کند.
بانک ها بر میزان نقدینگی در بازار، نرخ مبادله دلار آمریکا با دینار عراق و همچنین جاری شدن سرمایه در بازار کار تاثیر چشمگیری دارند. با این همه، در اثر گسترش فساد، کارکردهای برخی از بانک های عراقی تغییر کرده است و آنها عملیات خود را به سرمایه گذاری در بازار ارز محدود کرده اند. گاهی اوقات نفوذ مالی این بانک ها گسترده است زیرا این بانک ها از حمایت سیاستمداران بانفوذ برخوردارند که از اعضای هیئت مدیره آنها هستند، یا برخی از این بانک ها به طور ضمنی وابسته به احزاب سیاسی هستند یا به طور رسمی تحت نام واسطه ها یا تاجران به ثبت رسیده اند. در نتیجه، عملیات این بانک ها متکی به سودی است که از طریق فروش ارز تامین شده از سوی بانک مرکزی عراق انباشته می شود. پولی که بانک مرکزی از طریق خرید و فروش دلار به دست می آورد، مهمترین بخش فعالیت های آن به شمار می رود. استراتژی کاظمی برای افزایش میزان کنترل بر فعالیت های این بانک ها و مبارزه با فساد در بازار ارز تاثیر مثبتی بر بازار سرمایه گذاری خواهد داشت.
اگرچه برخی بر این باورند که چنین اقداماتی چالش های اقتصادی پیش روی عراق را حل نخواهد کرد، اما برای آغاز اصلاحات مالی و اقتصادی چنین گام هایی ضروری هستند، بویژه به این دلیل که متوقف کردن پرداخت تقریبا ۴۰ هزار حقوق مضاعف در شش وزارتخانه، به کاهش هزینه های دولت کمک کرده است. انتظار می رود تا این رقم افزایش یابد، بویژه به این خاطر که عراق در عرصه حاکمیت مالی در حال پیشرفت است. اجرای این برنامه ها تحت نظارت وزارت دارایی عراق و بانک جهانی صورت می پذیرد.
سه – گزینه های کاظمی در عربستان سعودی در مقایسه با ایران
دولت کاظمی به دنبال گزینه های جدیدی است تا ضمن حمایت از بخش های مالی و اقتصادی کشور، منابع درآمدهای این کشور را متکثر کند. گزینه های محتمل شامل حمایت از بخش های کشاورزی و صنعتی عراق و همچنین افزایش میزان استقراض از کشورهای خارجی می شود که امکان غلبه عراق بر چالش های اقتصادی کنونی را فراهم می آورد. به عنوان مثال، به نظر می رسد که عراق واقعاً به دنبال آن است تا با همکاری عربستان سعودی، حوزه های جدیدی در بخش انرژی و سرمایه گذاری به وجود آورد. کاظمی عربستان سعودی را بازیگر سیاسی مهمی می داند و بر این باور است که امضای قرارداد با عربستان در حوزه های اقتصادی می تواند منجر به همکاری های پرثمری بین دو کشور بویژه در حوزه های نفت، گاز و شيرين كردن آب دریا شود. عراق همچنین نیاز مبرم دارد تا با عربستان سعودی در خصوص تامین برق مورد نیازش همکاری کند.
برخی از توافقنامه های همکاری که بین عراق و عربستان سعودی امضا شده اند بر اهمیت تقویت مشارکت در حوزه کشاورزی و استفاده از موقعیت جغرافیایی برای مشاركت در پروژه های کشاورزی منطقه انبار سماوه تاکید کرده اند. همچنین همکاری بین این دو کشور شامل ایجاد یک بندر خشک در یکی از شهرهای عراق – مانند بندری که در ریاض وجود دارد – می شود، به طوری که این شهر را از طریق خاک عربستان به یکی از بنادر عربستان در دریای سرخ مرتبط کند. بسیاری از اقتصاددانان عراقی چنین گزینه هایی را برای حمایت از روابط و همکاری بین عربستان سعودی و عراق پیشنهاد می کنند.
کاظمی تلاش می کند روابط متوازنی با همسایگان عراق در منطقه به وجود آورد زیرا از رقابت های منطقه ای در گرداگرد کشورش آگاه است. برخی بر این باورند که نخست وزیر عراق از راه این روابط متوازن می خواهد از دلواپسی های ایران در خصوص گشایش درهای عراق بکاهد و اینکه عراق می تواند از تجربیات ایران در زمینه بانکداری استفاده کند. این امر به طور مشخص در اظهارات دولت عراق پس از سفر رییس بانک مرکزی ایران به عراق و ملاقات با کاظمی دیده می شود. اما نظام بانکی ایران اهمیت چندانی برای عراق ندارد زیرا این دو تفاوت چندانی با یکدیگر ندارند. همچنین سیستم بانکی ایران در معرض تحریم های بین المللی است و در صورت همکاری با آن، سیستم بانکی عراق نیز مورد تحریم قرار خواهد گرفت.
دلایل متفاوتی وجود دارد که نشان می دهد اولویت های مشترک عربستان سعودی و عراق بیشتر است؛ بویژه اينكه اگر عراق منافع امنیتی آمریکا را در منطقه برهم زند تحريم هاى اعمال شده علیه ایران دامن عراق را نیز خواهد گرفت؛ بغداد با حمایت از تجارت دوجانبه با ایران، به تهران امکان مانور بیشتری در مواجهه با آمریکا خواهد داد. گفتگوهای عراق و آمریکا مشروط به آن است که بغداد در مناسبات خود با تهران تجدید نظر کند تا به این ترتیب، از منافع آمریکا در منطقه پشتیبانی کرده یا توازن را حفظ کند. مشارکت اقتصادی با عربستان سعودی و مشوق های سرمایه گذاری از اهمیت ویژه ای برای عراق برخوردار است، به خصوص به این دلیل که همه شاخص های مالی، کاظمی را بدان سو سوق می دهد تا با عربستان در بخش های متفاوت مشارکت اقتصادی دراز مدتى داشته باشد.
نتیجه گیری
برنامه های اصلاح مالی در عراق تاثیر زیادی بر صرفه جويى در هزینه های دولت و همچنین غلبه بر چالش های بزرگ مربوط به فساد مالی و اداری خواهد داشت. این سیاست های اصلاحی، نیاز به حمایت و اجماع سیاسی دارند، حال آنکه برنامه اصلاحی کاظمی ظاهراً همچنان با چالش های سیاسی مواجه است.
با این همه می توان گفت که کاظمی برنده دور نخست نزاع سیاسی جاری برای آغاز اصلاحات شده است. این امر می تواند منجر به ایجاد یک سیستم مالی جدیدى شود که در مقابله با بحران هایی که دولت با آن دست و پنجه نرم می کند موثر خواهد بود. همچنین این امر می تواند مرحله جدیدی را به وجود آورد تا دولت و احزاب سیاسی بتوانند به اجماعی برای مبارزه با فساد و متعادل کردن هزینه های دولتی دست یابند.
